HUBUNGAN ANTARA PEMERINTAHAN PUSAT
DAN DAERAH DI ERA OTONOMI DAERAH
A. Latar Belakang
Indonesia merupakan negara kesatuan yang disebut dengan eenheidstaat
, yaitu negara merdeka dan berdaulat yang pemerintahannya diatur oleh
pemerintah pusat. Sistem pelaksanaan pemerintahan negara dapat
dilaksanakan dengan cara sentralisasi. Dimana kedaulatan negara baik
kedalam dan keluar, ditangani pemerintah pusat. Dalam konstitusi
Republik Indonesia yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 dalam pasal 4 ayat (1) dikatakan bahwa Presiden Republik
Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar ,
sehingga dalam pasal ini apabila kita tafsirkan bahwa pemegang kekuasaan
tertinggi di negara RI yaitu presiden kekuasaan yang tidak terbagi dan
hanya ada satu pemerintah yang berdaulat sehingga jelas negara kita pada
dasarnya menganut asas sentralisasi/sentralistik.
Namun karena luasnya daerah-daerah di negara kita yang terbagi-bagi
atas beberapa provinsi,kabupaten serta kota maka daerah-daerah tersebut
memiliki pemerintahan daerah dengan maksud guna mempermudah kinerja
pemerintah pusat terhadap daerahnya sehingga digunakanlah suatu asas
yang dinamakan asas otonomi sesuai dengan yang diatur dalam pasal 18
ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Maka
dari itu pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya ,
kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai
urusan pemerintah pusat, sehingga dalam hal ini menimbulkan suatu
hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah di daerah.
Hal mengenai Otonomi Daerah di Indonesia merupakan sesuatu yang menarik
untuk kita cermati dan kita kaji , karena perjalanan untuk menuju ke
arah otonomi daerah di Indonesia penuh dengan lika-liku dari awal
kemerdekaan Indonesia hingga masa reformasi di Indonesia. Terhitung
Undang-Undang yang mengatur tentang Pemerintahan Daerah di Indonesia
mengalami 8 kali pergantian dari awal kemerdekaan , masa orde baru
hingga saat ini dan satu kali perubahan mengenai pemilihan kepala
daerah.
Penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat kita lihat dalam 3
proses menurut bagir manan disebut dengan proses bukan sebagai asas
diantaranya :
1. Sentralisasi yang pada pemerintahan daerah diwujudkan dalam lebih diterapkannya
dekonsentrasi dalam pemerintahan daerah dekonsentrasi yaitu pelimpahan wewenang
pemerintahan oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.[1]
2. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah
kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem negara kesatuan Republik Indonesia.[2]
Pada prinsipnya , kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan
mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini
tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentralisasi
itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat ke
pemerintahan daerah sebagaimana mestinya sehingga terwujud pergeseran
kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di seluruh Indonesia.
Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemerintahan bergerak dari
daerah ke tingkat pusat maka diidealkan bahwa sejak diterapkannya
kebijakan otonomi daerah itu , arus dinamika kekuasaan akan bergerak
sebaliknya , yaitu dari pusat ke daerah.[3]
Maka otonomi hanya salah satu bentuk desentralisasi. Otonomi juga
diartikan sebagai sesuatu yang bermakna kebebasan atau kemandirian
(zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (Onafhankelijkheid).
Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pemberian
kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan.[4]
Persoalan
lain yang muncul dalam otonomi adalah berkaitan dengan urusan daerah
yang dapat diatur dan diselenggarakan oleh daerah yang bersangkutan .
Artinya urusan daerah yang bagaimanakah yang dapat diatur dan
diselenggarakan berdasarkan kepentingan dan aspirasi masyarakat daerah ,
hal inilah yang menimbulkan lahirnya berbagai jenis otonomi. Dalam
kepustakaan terdapat beberapa jenis otonomi yaitu :[5]
(1)
otonomi materiil, mengandung arti bahwa urusan yang diserahkan menjadi
urusan rumah tangga diperinci secara tegas , pasti dan diberi
batas-batas (limitative), zakelijk dan dalam praktiknya penyerahan ini
dilakukan dalam UU pembentukan Daerah yang bersangkutan.
(2)
otonomi formal, urusan yang diserahkan tidak dibatasi dan tidak
zakelijk. Batasnya ialah, bahwa Daerah tidak boleh mengatur urusan yang
telah diatur oleh undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi
tingkatannya. Selain itu , pengaturan tersebut tidak boleh bertentangan
dengan kepentingan umum.
(3)
otonomi riil, merupakan kombinasi atau campuran otonomi materiil dan
otonomi formal. Di dalam undang-undang pembentukan Daerah , pemerintah
pusat menentukan urusan-urusan yang dijadikan pangkal untuk mengetur dan
mengurus rumah tangga Daerah. Penyerahan ini merupakan otonomi riil.
Kemudian setiap waktu Daerah dapat meminta tambahan urusan kepada
Pemerintah Pusat untuk dijadikan urusan rumah tangganya sesuai dengan
kesanggupan dan kemampuan Daerah. Penambahan urusan pemerintahan kepada
daerah dilakukan dengan UU penyerahan masing-masing urusan.
3. Medebewind atau Tugas Pembantuan , adalah penugasan dari pemerintah kepada
daerah
dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau
desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melakukan
tugas tertentu.[6]
Pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan dalam satuan-satuan
teritorial yang lebih kecil dapat diwujudkan dalam bentuk-bentuk
dekonsentrasi teritorial,satuan otonomi teritorial, dan federal. Selain
bentuk-bentuk utama di atas, ada beberapa cara yang lebih longgar
seperti konfederasi atau Uni. Tetapi dua bentuk terakhir ini dapat
disebut sebagai suatu pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan
karena tidak diikuti dengan pembagian kekuasaan atau wewenang.
masing-masing tetap secara penuh menjalankan kekuasaan sebagai negara.
Dari bentuk-bentuk utama pemencaran penyelenggaraan negara dan
pemerintahan di atas , akan dijumpai paling kurang tiga bentuk hubungan
antara pusat dan daerah. Pertama , hubungan pusat dan daerah menurut dasar dekonsentrasi teritorial. Kedua, hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi teritorial. Ketiga, hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal.[7]
Selain perbedaan, ada persamaan persoalan hubungan-hubungan pusat dan
daerah dalam ketiga bentuk tersebut , terutama hubungan pusat dan daerah
menurut dasar otonomi teritorial dan hubungan pusat dan daerah menurut
dasar federal. Perbedaanya,dasar hubungan pusat dan daerah menurut dasar
dekonsentrasi teritorial, bukan merupakan hubungan antara dua subjek
hukum (publiek rechtspersoon) yang masing-masing mandiri. Satuan
pemerintahan teritorial dekonsentrasi tidak mempunyai wewenang mandiri.
Satuan teritorial dekonsentrasi merupakan satu kesatuan wewenang dengan
departemen atau kementerian yang bersangkutan. Sifat wewenang satuan
pemerintahan teritorial dekonsentrasi adalah delegasi atau mandat. Tidak
ada wewenang yang berdasarkan atribusi.[8]
Urusan pemerintahan yang dilakukan satuan pemerintahan teritorial
dekonsentrasi adalah urusan pusat di daerah. Persamaannya, baik
dekonsentrasi maupun otonomi, sama-sama bersifat administratiefrechtelijk,bukan staatsrechtelijk.[9] Mengenai
hubungan satuan federal dengan negara bagian sangat beraneka ragam.
Tergantung sistem federal yang dijalankan. Tetapi ada satu persamaan
dasar pada semua negara federal. Hubungan antara satuan federal dengan
negara bagian merupakan hubungan kenegaraan. Tidak hanya mengenai fungsi
penyelenggaraan administrasi negara. Hubungan itu meliputi juga di
bidang kekuasaan kehakiman dan pembentukan undang-undang. Ada pula
sistem federal yang menyediakan hal-hal yang terbuka dan dapat
diselenggarakan federal atau negara bagian (concurrent power).
Sedangkan hubungan pemerintah pusat dan daerah atas dasar otonomi
teritorial, dimana otonomi teritorial merupakan konsep dalam negara
kesatuan. Satuan otonomi teritorial merupakan suatu satuan mandiri dalam
lingkungan negara kesatuan yang berhak melakukan tindakan hukum sebagai
subjek hukum untuk mengatur dan mengurus fungsi pemerintahan
(administrasi negara) yang menjadi urusan rumah tangganya. Jadi,
hubungan pusat dan daerah atas dasar otonomi teritorial memiliki
kesamaan dengan hubungan pusat dan daerah atas dasar federal yaitu
hubungan antara dua subjek hukm yang masing-masing berdiri sendiri.
Perbedaannya, dalam otonomi teritorial , pada dasarnya seluruh fungsi
kenegaraan dan pemerintahan ada dalam lingkungan pemerintah pusat yang
kemudian dipencarkan kepada satuan-satuan otonomi . Pemencaran ini dapat
dilakukan dengan beberapa cara yaitu :[10]
Pertama,
undang-undang menetapkan secara tegas berbagai fungsi pemerintahan
(administrasi negara) sebagai urusan rumah tangga daerah. Cara-cara ini
mirip dengan cara-cara dalam sistem federal yang merinci kekuasaan
negara bagian.
Kedua, pusat dari waktu ke waktu menyerahkan berbagai urusan baru kepada satuan otonomi.
Ketiga,
pusat mengakui urusan-urusan pemerintahan tertentu yang “diciptakan”
atau yang kemudian diatur dan diurus satuan otonomi baik karena tidak
diatur dan diurus pusat maupun atas dasar semacam concurrent power.
Keempat,
membiarkan suatu urusan yang secara tradisional atau sejak semula
dikenali sebagai fungsi pemerintahan yang diatur dan diurus satuan
satuan otonomi.
Cara-cara penentuan urusan rumah tangga satuan otonomi ini akan menentukan suatu otonomi bersifat luas atau terbatas.
Memperhatikan hal tersebut diatas maka perlu kita analisa mengenai
hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah di era otonomi
daerah ini , agar kita mengetahui apakah hubungan yang terjadi diantara
keduanya merupakan hubungan yang seimbang sesuai pilihan penyelenggaran
pemerintahan berdasar atas otonomi ataukah dekonsentrasi. Mengingat di
negara Indonesia telah terjadi delapan kali pergantian UU pemerintahan
Daerah diantaranya :[11]
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 1 TAHUN 1945
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1948
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 1 TAHUN 1957
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 6 TAHUN 1959
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 18 TAHUN 1965
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 1974
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 1999
|
|
UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004
|
B. Rumusan Masalah
Oleh karena latar belakang tersebut diatas maka penulis dapat menarik beberapa rumusan masalah diantaranya :
1. Bagaimana hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Era Otonomi Daerah serta
problematikanya?
C. Pembahasan
C.1 Pemerintahan Daerah Dalam UUD Republik Indonesia Tahun 1945
Terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam pasal 18 UUD
1945 telah diatur pembagian wilayah negara kesatuan RI menjadi daerah
provinsi yang kemudian dibagi lagi menjadi daerah kabupaten/kota yang
mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.
Ketentuan tersebut merupakan amandemen kedua yang disahkan pada tanggal
18 Agustus 2000. Sebelum amandemen ketentuan pasal 18 UUD 1945 sangat
simple , yakni berbunyi : “ Pembagian daerah Indonesia atas daerah
besar dan daerah kecil , dengan bentuk susunan pemerintahannya
ditetapkan dengan undang-undang , dengan memandang dan mengingati dasar
permusyawaratn dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul
dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”.[12]
Ketika MPR melakukan amandemen Pasal 18 UUD 1945 dilakukan pengaturan
secara komprehensif , yakni disamping mengubah redaksi pasal juga
dilakukan penambahan ayat-ayat dan pasal-pasal baru berkaitan dengan
pemerintahan daerah . Pasal 18 ditambah dengan 6 ayat baru sehingga
menjadi 7 ayat yang antara lain mengatur masalah otonomi daerah dan
tugas pembantuan , pemilihan anggota DPRD dan Kepala Daerah yang
dilakukan secara demokratis dan langsung oleh rakyat, serta kewenangan
pemerintah daerah dalam membuat peraturan daerah dan peraturan lain
dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Sedang
penambahan pasal baru dilakukan dengan membuat pasal 18 A yang mengatur
hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di bidang
pemerintahan , keuangan , pelayanan umum dan pemanfaatan sumber daya
alam. Sedang penambahan pasal 18 B isinya mengakui adanya satuan
pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa , serta mengakui
eksistensi masyarakat hukum adat dengan hak-hak tradisionalnya.
Kendati penambahan ayat dan pasal baru dalam Amandemen Pasal 18 UUD RI
1945 terkesan lebih teknis , tapi kiranya amandemen tersebut dapat
dijadikan pedoman dan dasar peletakkan bagi reformasi pemerintahan
daerah di Indonesia. Berdasarkan amandemen Pasal 18 UUD RI 1945 maka
dilakukan reformasi terhadap sistem pemerintahan daerah di Indonesia ,
yakni dengan memberikan keleluasaan yang sangat besar kepada pemerintah
daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri.[13]
C.2 Pemerintahan Daerah Pada Orde Lama
Undang-undang yang mengatur Pemerintahan Daerah pada era Orde Lama diantaranya :
a. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945
Merupakan undang-undang pertama RI yang mengatur sistem Desentralisasi ,
yang di dalamnya mengatur tiga jenis daerah di Indonesia , yaitu
Karesidenan, Kabupaten dan Kota yang masing-masing berhak mengatur dan
mengurus daerahnya sebagaimana yang diamanatkan dalam pasal 18 UUD RI
1945 .Namun undang-undang ini hanya diberlakukan dalam jangka waktu tiga
tahun , karena undang-undang ini masih sangat sederhana dan banyak
ahal-hal yang belum diatur secara rinci. Salah satunya banyak DPRD yang
merupakan kelanjutan dari BPRD tidak mengetahui tugas dan wewenangnya
sehingga menggangu kinerja pemerintahan di daerah.
b. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948
Membagi daerah di Indonesia menjadi tiga daerah otonom , yaitu
Provinsi, Kabupaten (Kota Besar) dan Desa (Kota Kecil) . Sedangkan
Karesidenan meskipun mempunyai DPRD tidak ditetapkan sebagai daerah
otonom. Hal ini berbeda dari undang-undang sebelumnya. Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1948 juga lebih detail dalam mengatur pemerintahan
daerah. Hal ini dapat dilihat dari ketentuan pasal 2 Undang-Undang
nomor 22 Tahun 1948 yang menyatakan bahwa :
a. Pemerintah Daerah terdiri dari DPRD dan DPD
b. Ketua dan Wakil Ketua DPRD dipilih oleh dan dari Anggota DPRD
c. Kepala Daerah menjabat Ketua dan Anggota DPD
Dengan demikian maka yang memegang kekuasaan tertinggi di daerah adalah
DPR dan DPD. Penyelenggaraan Pemerintah Daerah menurut UU ini
dijalankan berdasar pada hak otonomi dan hak pembantuan Ketika
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 diberlakukan terjadi penggantian UUD
RI 1945 terkait perubahan bentuk pemerintahan , yaitu diganti dengan
konstitusi RIS 1949 dan kemudian diubah lagi dengan UUD sementara 1950.
Guna menyelesaikan dengan ketentuan yang baru tersebut maka
undang-undang tentang Pemerintah Daerah pun kemudian diganti kembali.
c. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957
Pembagian daerah-daerah oleh undang-undang ini dilakukan dengan
menyebut tingkatannya , yaitu tingkat I dan tingkat II. Demikian pula
penyebutan lembaga daerahnya (DPRD dan DPD) jika diikuti dengan
tingkatan hal itu berrati mengacu pada tingkat daerah tersebut , yaitu
daerah tingkat I meliputi daerah Provinsi , termasuk daerah Istimewa.
Sedang daerah tingkat II adalah merupakan daerah kabupaten atau
kotamadya. Apabila tidak disebutkan tingkatannya berarti daerah tersebut
adalah daerah swatantra atau daerah istimewa.
Beberapa karakteristik sistem pemerintahan daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah :[14]
Pertama,
otonomi yang diberikan bersifat otonomi riil. Artinya, banyak
sedikitnya fungsi atau urusan yang diserahkan kepada daerah otonom
didasarkan pada kepentingan dan kemampuan daerah bersangkutan.
Kedua,
pembagian daerah-daerah dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 agak
berbelit-belit mengingat istilah daerah yang digunakan sebagai suatu
istilah teknis yang berarti satuan organisasi yang berhak mengurus rumah
tangganya sendiri. Adapun pembagian daerah menurut Undang-Undang ini
adalah Daerah Tingkat I setingkat Provinsi termasuk Kotapraja Jakarta
Raya; Daerah Tingkat II setingkat kabupaten termasuk kotapraja; dan
daerah tingkat III.
Ketiga,
hubungan daerah dengan pusat atau hubungan antar daerah diatur
sedemikian rupa sehingga tetap dalam kerangka Negara Kesatuan RI, yakni
tidak boleh mengakibatkan rusaknya hubungan antara Negara dengan daerah
atau antara daerah yang satu dengan lainnya.
Keempat,
organisasi pemerintah daerah tetap terdiri atas dua lembaga , yaitu
DPRD selaku lembaga eksekutif , dan DPD. Hal menarik yang diatur dalam
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah kepala daerah dipilih oleh DPRD
dan dapat diberhentikan oleh DPRD.
Kelima, kekuasaan , tugas dan wewenang DPRD dalam Undang-Undang ini semakin besar dan luas.
Namun dengan kembalinya konstitusi RI pada UUD 1945 maka peraturan
perundang-undangan sebelumnya yang mendasarkan pada konstitusi yang lama
jelas tidak sesuai lagi.
d. Penpres Nomor 6 Tahun 1959
Penpres ini menentukan bahwa kepala daerah adalah alat pemerintah pusat
dan alat pemerintah daerah. Sebagai alat pemerintah pusat maka kepala
daerah bertugas mengurus ketertiban dan keamanan umum di
daerah;mengkoordinasikan antara jawatan pemerintah pusat di daerah
dengan pemerintah daerah; melakukan pengawasan jalannya pemerintahan
daerah; dan menjalankan kewenangan umum lainnya yang terletak dalam
bidang urusan pemerintah pusat. Diatur pula dalam Penpres ini bahwa
kepala daerah tidak bertanggung jawab kepada DPRD , sehingga kepala
daerah tidak diberhentikan oleh DPRD. Dengan demikian maka sistem
pemerintahan daerah masih bersifat sentralistis karena semua masih
diatur oleh pemerintah pusat. Hal agak menyimpang adalah bahwa kepala
daerah karena jabatannya menjabat sebagai ketua DPRD , namun bukan
sebagai Anggota.
Berbagai problematika penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut
penpres ini kemudian dilakukan penyempurnaan dengan menerbitkan
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965.
e. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965
Beberapa hal baru mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah telah
diatur dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, yaitu :[15]
Pertama,
pembagian daerah Indonesia dilakukan dalam tiga tingkatan , yaitu
daerah Provinsi dan/atau Kota Raya sebagai daerah tingkat I ; daerah
Kabupaten dan atau kotamadya sebagai daerah tingkat II ; dan daerah
kecamatan dan/kotapraja sebagai daerah tingkat III. Ketiga kegiatan
daerah tersebut berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
Kedua,
Dalam undang-undang ini pimpinan DPRD dalam mempertanggungjawabkan
pelaksanaan tugasnya kepada kepala daerah. Ketentuan demikian jelas
bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi dan pembagian kekuasaan ,
dimana antara DPRD dan kepala daerah kedudukannya sederajad.
Ketiga, Hampir semua kekuasaan, tugas dan kewajiban DPRD dilimpahkan kepada kepala daerah.
C.3 Pemerintahan Daerah Pada Era Orde Baru – Saat ini
a. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974
Kebijakan pelaksanaan otonomi daerah selama pelaksanaan Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah berjalan
dengan dimensi yang amat berbeda dibandingkan dengan era sebelumnya.
Secara kontekstual , selama penerapan undang-undang tersebut,
diperkenalkan dimensi baru menyangkut otonomi daerah , yaitu otonomi
yang nyata dan bertanggungjawab. Sebagai undang-undang produk era baru ,
yang pada prinsipnya mengutamakan pembangunan ekonomi. Dimensi
perundangan ini tidak bisa terlepas dari kebijakan pembangunan ekonomi
yang berasaskan trilogy pembangunan, yaitu : stabilitas yang makin
mantap,pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi, dan pemerataan kegiatan
pembangunan dan hasil-hasilnya.[16]
Pengaruh yang cukup signifikan dari trilogi pembangunan tersebut adalah
pelaksanaan otonomi yang diarahkan untuk terbentuknya stabilitas
pemerintahan daerah, yang cirri-cirinya meliputi :[17]
a. Konsentrasi kekuasaan ada di lembaga eksekutif (kepala daerah)
b. Ditutupnya akses parpol dalam pemerintahan daerah, dihapusnya BPH (Badan
Pemerintahan Harian) sebagai perwakilan parpol di dalam pemerintahan daerah (versi UU No.1 Tahun 1957).
c. Tidak dilakukannya hak equate (angket) DPRD yang dapat mengganggu keutuhan kepala
daerah.
d. Kepala daerah tidak bertanggung jawab kepada DPRD , tetapi secara hierarki kepada
presiden.
e. Kepala daerah hanya memberikan keterangan kepada DPRD tentag pelaksanaan
pemerintahan dan pembangunan 1 (satu) tahun sekali.
Upaya lain yang dilakukan Pemerintah Orde Baru untuk memperkuat posisi
kekuasaannya adalah memberikan peran dan kekuasaan yang sangat besar
kepada pemegang kekuasaan eksekutif di daerah (dalam hal ini kepala
daerah) . Hal itu ditandai dengan pemberian sebutan kepala daerah
sebagai “penguasa tunggal” di daerah. Tidak mengherankan jika kedudukan
kepala daerah pada waktu itu sangat sentral dan dominan dalam
penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Kepala daerah merupakan boneka
atau kepanjangan tangan dari Pemerintah Pusat (Presiden) untuk
mengamankan setiap kebijakan pemerintah di daerah.[18]
Selama pelaksanaan undang-undang tersebut , berkembangnya tuntutan
otonomi daerah secara nyata tidak terlepas dari kenyataan ketimpangan
antar daerah yang telah berlangsung lama , setidaknya terdapat lima
kesenjangan yang kronis :[19]
1. Kesenjangan pendapatan antar daerah yang besar
2. Kesenjangan investasi daerah yang besar
3. Pemusatan industri akibat dari kebijakan investasi dan birokrasi serta infrastruktur yang
terpusat
4. Pendapatan daerah dikuasai pusat
5. Net Negative Transfer yang besar .Salah satu yang mendorong melebarnya kesenjangan
regional adanya ketimpangan alokasi kredit.
Implikasi dari dominasi kekuasaan lebih berat pada Pemerintah pusat dan
kepemimpinan di daerah yang berorientasi ke atas (pusat) menyebabkan
rakyat berada pada posisi yang lemah (strong state and weak society),
di mana nilai-nilai kedaulatan rakyat mengalami pengikisaan akibat
kuatnya kekuasaan pemerintah yang tercermin dalam struktur kekuasaan dan
garis kepemimpinan sampai ke daerah .
Dengan konsep otonomi yang demikian , Pemerintah Daerah pada dasarnya
bukan sebuah “institusi otonom” yang bisa menjadi saluran bagi aspirasi
rakyat, melainkan wakil Pemerintah Pusat di daerah. Penggabungan konsep
desentralisasi bersama-sama dengan konsep dekonsentrasi yang lebih
menonjol , menjadikan otonomi yang dikembangkan adalah manipulasi
demokrasi, atau sentralisme yang terbungkus demokrasi atau sentralisme
yang dikemas dengan dekonsentrasi.[20]
b. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
|
1. Membesarnya kewenangan dan tanggungjawab daerah otonom
2. Keleluasan daerah untuk mengatur/mengurus kewenangan semua
bidang pemerintahan kecuali enam kewenangan
3. Kewenangan yang utuh dalam
perencanaan,pelaksanaan,pengawasan,dan pengendalian
4. Pemberdayaan masyarakat,tumbuhnya prakarsa,inisiatif,meningkatnya
peran masyarakat dan legislatif
|
Banyak hal baru yang diakomodasi oleh Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999, salah satunya adalah pemisahan antara lembaga legislatif dan
eksekutif di daerah dalam bentuk susunan pemerinthan daerah. Sebelumnya
kedua lembaga tersebut merupakan satu kesatuan yang disebut pemerintah
daerah. Menyertai pemisahan kedua lembaga tersebut maka kepada DPRD
diberikan tugas, hak dan wewenang yang sangat luas dan bernuansa
parlementarian. Misalnya, hak DPRD untuk meminta pertanggungjawaban
kepala daerah atas suatu kasus. Di samping itu kepada kepala daerah
diberi kewajiban untuk menyampaikan pertanggungjawaban kepada DPRD
setiap akhir tahun anggaran. Ketentuan tersebut membuka peluang
terjadinya penolakan oleh DPRD yang dapat berujung pada upaya
pemberhentian (empeachtment) terhadap kepala daerah.[22]
Mengenai kewenangan daerah otonom menurut pasal 7 ayat 1 dan 2 Bab IV
UU Nomor 22 Tahun 1999, mencakup urusan dalam seluruh bidang
Pemerintahan , kecuali urusan yang telah ditetapkan sebagai urusan
negara, yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat, yaitu urusan :
a. Bidang politik luar negeri;
b. Bidang pertahanan keamanan;
c. Bidang Peradilan;
d. Bidang moneter dan fiskal;
e. Bidang agama;
f. Kewenangan (urusan) bidang lain.
Kewenangan /urusan yang disebutkan setelah kata kecuali dan kewenangan /
urusan bidang lain , tersebut di atas merupakan kewenangan / urusan
negara yang tidak dibagikan kepada daerah otonom , dan tetap
diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat, namun pelaksanaannya bisa
dilimpahkan kepada Gubernur Provinsi , yang merupakan wakil Pemerintah
Pusat di wilayah Administrasi Provinsi. Ketentuan tentang urusan daerah
(otonom) tersebut berbeda dengan ketentuan urusan daerah (otonom)
menurut undang-undang sebelumnya , yang disebut nyata dan
bertanggungjawab, karena dalam penjelasan umum Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1999 disebutkan bahwa urusan daerah disebut dengan katagori
otonomi daerah secraa utuh pada daerah kabupaten dan daerah kota , dan
otonomi terbatas pada daerah provinsi, tetapi dengan sebutan yang sama
yaitu otonomi yang luas,nyata, dan bertanggungjawab.
c. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Ternyata Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999,menimbulkan dampak
negatif,yakni munculnya arogansi beberapa dearah , sehingga terkesan
terjdi “pembangkangan” di beberapa daerah. Demikian pula dominasi peran
DPRD atas kepala daerah yang mempunyai kewenangan memberhentikan kepala
daerah dengan alasan pertanggungjawaban tahunannya tida diterima oleh
DPRD menjadikan hubungan antara kepala daerah dengan DPRD di beberapa
daerah menjadi tidak harmonis.
Berikut perbedaan antara Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 :[23]
|
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
|
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
|
|
– DPRD Berkedudukan sejajar dan menjadi
mitra Pemerintah Daerah
– Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala
Daerah Provinsi,Kepala Daerah Kabupaten,Kepala Daerah Kota dan perangkat daerah lainnya
– Desentralisasi merupakan titik berat
otonomi daerah
– Otonomi luas,nyata dan bertanggungjawab
– Titik berat adalah daerah kabupaten/kota
– Substansinya telah mengatur tentang
pemerintahan daerah/desa
– DPRD berkedudukan sebagai Lembaga
Legislatif Daerah
– Pemilihan kepala daerah melalui
perwakilan (DPRD).
|
– DPRD berkedudukan sebagai unsur
penyelenggara pemerintahan daerah
– Pemerintahan Daerah terdiri dari
Pemerintah Daerah Provinsi dan DPRD Provinsi, Pemerintahan Kab/Kota terdiri dari Pemerintah dan DPRD Kab/Kota
– Desentralisasi dilaksanakan bersamaan
dengan tugas pembantuan
– Otonomi luas,nyata dan bertanggungjawab
– Titik berat otonomi pada kabupaten/kota
– Mengatur Pemerintahan Desa (ada
pengakuan tentang otonomi desa)
– DPRD berkedudukan sebagai unsur
penyelenggara pemerintahan daerah, dan mitra pemerintah daerah
– Pemilihan Kepala Daerah Langsung oleh
rakyat.
|
|
NO.
|
DIMENSI PERBANDINGAN
|
UU NO. 22 TAHUN 1999
|
UU NO. 32 TAHUN 2004
|
|
1
|
Dasar Filosofis
|
Keanekaragaman dalam kesatuan
|
Keanekaragaman dalam kesatuan
|
|
2
|
Pembagian satuan pemerintahan
|
Pendekatan
besaran dan isi otonomi (size and content approach), ada daerah besar
dan daerah kecil yang masing-masing mandiri, ada daerah dengan otonomi
terbatas dan ada yang otonominya luas
|
Pendekatan
besaran dan isi otonomi (size and content approach), dengan menekankan
pada pembagian urusan yang berkeseimbangan berdasarkan asas
eksternalitas,akuntabilitas,efisiensi.
|
|
3
|
Fungsi utama pemerintahan daerah
|
Pemberi pelayanan masyarakat
|
Pemberi pelayanan masyarakat
|
|
4
|
Penggunaan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah
|
Desentralisasi
terbatas pada daerah provinsi, dan luas pada daerah
kabupaten/kota;Dekonsentrasi terbatas pada kabupaten/kota dan luas pada
provinsi;Tugas pembantuan yang berimbang pada semua tingkatan
pemerintahan
|
Desentralisasi
diatur berkeseimbangan antara daerah provinsi,kabupaten/kota;
Dekonsentrasi terbatas pada kabupaten/kota dan luas pada provinsi; Tugas
pembantuan yang berimbang pada semua tingkatan pemerintahan.
|
|
5
|
Pola otonomi
|
A-simetris
|
A-simetris
|
|
6
|
Model organisasi pemerintahan daerah
|
Local Democratic Model
|
Perpaduan antara Local Democratic Model dengan Structural Efficiency Model
|
|
7
|
Unsur pemerintah daerah
|
Kepala daerah dan Perangkat daerah
|
Kepala daerah dan Perangkat daerah
|
|
8
|
Mekanisme transfer kewenangan
|
Pengaturan
dilakukan dengan pengakuan kewenangan ,isi kewenangan pemerintah pusat
dan provinsi sebagai daerah otonom terbatas , sedang isi kewenangan
daerah kabupaten/kota luas (General Competence Principle)
|
Tidak
menggunakan pendekatan kewenangan melainkan pendekatan urusan yang
didalamnya terkandung adanya aktivitas , hak, wewenang, kewajiban dan
tanggung jawab.( General Competence Principle)
|
|
9
|
Unsur pemda yang memegang peranan dominan
|
Badan Legislatif Daerah (Legislative Heavy)
|
Menggunakan prinsip check and balances antara pemda dengan DPRD
|
|
10
|
Pola pemberian dana/anggaran
|
Uang mengikuti fungsi (money follow function)
|
Uang mengikuti fungsi (money follow function)
|
|
11
|
Sistem kepegawaian
|
Sistem terpisah (separated system)
|
Mixed system, dengan memadukan antara integrated system dengan separated system
|
|
12
|
Sistem pertanggung jawaban pemerintahan
|
Ke samping kepada DPRD
|
Kepada konstituen :
Pusatà Laporan
DPRDà Keterangan
Rakyatà Informasi
|
|
13
|
Sistem pengelolaan keuangan antar asas pemerintahan
|
Dikelola secara terpisah untuk masing-masing asas
|
Dikelola secara terpisah untuk masing-masing asas
|
|
14
|
Kedudukan kecamatan
|
Sebagai lingkungan kerja perangkat daerah
|
Sebagai lingkungan kerja perangkat daerah
|
|
15
|
Kedudukan Camat
|
Sebagai perangkat daerah
|
Sebagai perangkat daerah
|
|
16
|
Kedudukan desa
|
Relatif mandiri
|
Relatif mandiri
|
|
17
|
Pertanggungjawaban kepala desa
|
Kepada rakyat melalui BPD
|
Tidak diatur secara khusus dalam UU, diatur dalam perda berdasarkan PP
|
C.2 Hubungan Antara Pemerintahan Pusat dan Daerah di Era Otonomi Daerah
Hubungan antara pusat dan daerah merupakan sesuatu yang banyak
diperbincangkan, karena masalah tersebut dalam prakteknya sering
menimbulkan upaya tarik-menarik kepentingan (spanning of interest)
antara kedua satuan pemerintahan . Terlebih dalam negara kesatuan,
upaya pemerintah pusat untuk selalu memegang kendali atas berbagai
urusan pemerintahan sangat jelas sekali.
Alasan menjaga kesatuan dan integritas negara merupakan salah satu
alasan pemerintah pusat untuk senantiasa mendominasi pelaksanaan urusan
pemerintahan dengan mengesampingkan peran dan hak pemerintah daerah
untuk ikut terlibat langsung dan mandiri dalam rangka mengelola serta
memperjuangkan kepentingan daerahnya.
Dominasi pemerintah pusat atas urusan-urusan pemerintahan telah
mengakibatkan hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dalam negara
kesatuan (eenheidstaat) menjadi tidak harmonis atau bahkan berada pada
titik yang mengkhawatirkan sehingga timbul gagasan untuk mengubah negara
kesatuan menjadi negara federal. Dengan perktaan lain, gagasan negara
federal atau negara serikat dapat dipicu oleh sentralisasi pemerintahan
yang dianggap berlebihan (a highly centralized government), di samping
terdapat sebab lain seperti hubungan keuangan antara pusat dan daerah
yang dianggap kurang adil (soal prosentase) yng merugikan daerah.[25]
Di dalam hubungan antara pusat dan daerah paling tidak ada empat faktor
yang menentukan hubungan pusat dan daerah dalam otonomi yaitu hubungan
kewenangan, hubungan keuangan,hubungan pengawasan,dan hubungan yang
timbul dari susunan organisasi pemerintahan di daerah.
a. Hubungan Kewenangan
Kewenangan berasal dari kata dasar “wewenang” yang dalam bahasa hukum
tidak sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya menggambarkan hak
untuk berbuat atau tidak berbuat.Atau
kekuasaan adalah kemampuan untuk melaksanakan kehendak. Dalam hukum,
wewenang sekaligus hak dan kewajiban (rechten en plichten). Dalam
kaitannya dengan otonomi daerah,hak mengandung pengertian kekuasaan
untuk mengatur sendiri (selfregelen) dan mengelola sendiri (self
besturen). Sedangkan kewajiban mempunyai dua pengertian yakni horizontal
dan vertikal. Secara horizontal berarti kekuasaan untuk
menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya. Dan wewenang dalam
pengertian vertikal berarti kekuasaan untuk menjalankan pemerintahan
dalam suatu tertib ikatan pemerintah negara secara keseluruhan.[26]
Desentralisasi yang dianut dalam konsep negara kesatuan pada akhirnya
juga akan mempengaruhi hubungan antara pemerintah pusat dan daerah ,
khususnya yang berkaitan dengan distribusi kewenangan pengaturan atas
urusan-urusan pemerintahan. Oleh karena itu, adanya satuan pemerintahan
yang berlapis-lapis maupun bertingkat tujuannya antara lain adalah untuk
mencegah dominasi kewenangan pemerintah yang lebih tinggi.[27]
Dalam negara kesatuan , semua kekuasaan pemerintahan ada di tangan
pemerintah pusat. Pemerintah pusat dapat mendelegasikan kekuasaannya
kepada unit-unit konstituen tetapi apa yang didelegasikan itu mungkin
juga ditarik kembali.
Sejalan dengan pendapat tersebut, wolhof juga menyatakan bahwa dalam
negara kesatuan pada asasnya kekuasaan seluruhnya dimiliki oleh
pemerintah pusat. Artinya, peraturan-peraturan pemerintah pusatlah yang
menentukan bentuk dan susunan pemerintahan daerah otonom, termasuk macam
dan luasnya otonomi menurut inisiatifnya sendiri. Daerah otonom juga
turut mengatur dan mengurus hal-hal sentral (medebewind) ,pemerintah
pusat tetap mengendalikan kekuasaan pengawasan terhadap daerah-daerah
otonom tersebut.
Pendapat lain dikemukakan oleh Clarke dan Stewart , mereka melihat
bahwa terdapat tiga model hubungan kewenangan antara pemerintah pusat
dengan pemerintah daerah, yaitu model otonomi relatif, model agen, model
interaksi. Model relatif, model ini memberikan kebebasan kepada
pemerintah daerah , dan pada saat yang sama tidak mengingkari realitas
negara bangsa. Penekanannya adalah dengan memberikan kebebasan bertindak
pada pemerintah daerah dalam kerangka kerja kekuasaan dan kewajiban
yang telah ditentukan. Hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah
oleh karenannya ditentukan oleh perundang-undangan.Pengawasan dibatasi.
Pemerintah daerah meningkatkan kebanyakan dari penghasilannya melalui
pajak langsung. Dalam model otonomi relatif pemerintah daerah dapat
membuat kebijakan yang dibagi dengan pemerintah pusat atau yang berada
dari kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat.
Model Agensi,
ini adalah model pemerintahan daerah yang dilihat terutama sebagai agen
pelaksanaan kebijakan pemerintah pusat. Hal ini diyakinkan melalui
spesifikasi yang terperinci dalam peraturan,perkembangan peraturan dan
pengawasan.
Model Interaksi,
dalam model ini sulit ditentukan ruang lingkup kegiatan pemerintah
pusat dan pemerintah daerah , karena mereka terlibat dalam pola hubungan
yang rumit, yang penekanannya ada pada pengaruh yang menguntungkan
saja.
Hubungan kewenangan, antara lain bertalian dengan cara pembagian urusan
penyelenggaraan pemerintahan atau cara menetukan urusan rumah tangga
daerah. Cara penentuan ini akan mencerminkan suatu bentuk otonomi
terbatas atau otonomi luas. Dapat digolongkan sebagai otonomi terbatas
apabila: Pertama; urusan-urusan rumah tangga daerah ditentukan secara katagoris dan pengembangannya diatur dengan cara-cara tertentu pula. Kedua;
apabila sistem supervisi dan pengawasan dilakukan sedemikian rupa ,
sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara
bebas cara-cara mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya.Ketiga;
sistem hubungan keuangan antara pusat dan daerah yang menimbulkan
hal-hal seperti keterbatasan kemampuan keuangan asli daerah yang akan
membatasi ruang gerak otonomi daerah.[28]
Berikut kewenangan/urusan daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah :
Pasal 7 ayat (1) :
(1) Kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan,
kecuali
kewenangan dalam bidang politik luar negeri,pertahanan
keamanan,peradilan,moneter dan fiskal,agama, serta kewenangan bidang
lain.
(2) Kewenangan bidang lain, sebagaimana dimaksud pada ayat (1), meliputi kebijakan
tentang
perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara
makro, dana perimbangan keuangan,sistem administrasi negara dan lembaga
perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia,
pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis,
konservasi, dan standardisasi nasional.
Sedangkan kewenangan/urusandaerah dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah :
Pasal 10 ayat (1) :
(1) Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya, kecuali urusn pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah.
(3) Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi :
a. politik luar negeri ;
b. pertahanan;
c. keamanan;
d. yustisi ;
e. moneter dan fiskal nasional; dan
f. agama
Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dalam melakukan pendistribusian
kewenangan antara pemerintah pusat dengan daerah, membedakan urusan
yang bersifat concurrent artinya urusan pemerintahan yang penanganannya
dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilakukan bersama antara
pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Dengan demikian, setiap
urusan yang bersifat concurrent senantiasa ada bagian urusan yang
menjadi kewenangan pemerintah pusat dan ada bagian urusan yang
diserahkan kepada provinsi dan juga ada urusan pemerintahan yang
diserahkan kepada kabupaten/kota.
b. Hubungan Pengawasan
Pengertian pengawasan oleh Bagir Manan yaitu “Pengawasan
(toezicht,supervision) adalah suatu bentuk hubungan dengan legal entity
yang mandiri, bukan hubungan internal dari entitas yang sama. Bentuk dan
isi pengawasan dilakukan semata-mata menurut atau berdasarkan ketentuan
undang-undang. Hubungan pengawasan hanya dilakukan terhadap hal yang
secara tegas ditentukan dalam undang-undang . Pengawasan tidak berlaku
atau tidak diterapkan terhadap hal yang tidak ditentukan atau
berdasarkan undang-undang.[29]
Sistem pengawasan juga menentukan kemandirian satuan otonomi. Untuk
menghindari agar pengawasan tidak melemahkan otonomi, maka sistem
pengawasan ditentukan secara spesifik baik lingkup maupun tata cara
pelaksanaannya. Karena itu hal-hal seperti memberlakukan prinsip
“pengawasan umum” pada satuan otonomi dapat mempengaruhi dan membatasi
kemandirian daerah. Makin banyak dan intensif pengawasan makin sempit
kemandirian makin terbatas otonom.
Sebaliknya,tidak boleh ada sistem otonomi yang sama sekali meniadakan
pengawasan. Kebebasan berotonomi dan pengawasan merupakan dua sisi dari
satu lembaran dalam berotonomi untuk menjaga keseimbangan bandul antara
kecenderungan desentralisasi dan sentralisasi yang dapat berayun
berlebihan.[30]
Macam atau jenis pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
sungguh sangat beragam, tergantung sudut pandang mana yang digunakan.
Demikian halnya, lembaga atau institusi yang melakukan pengawasan, maka
tidak mustahil akan terjadi tumpang tindih atau tidak berkaburan dalam
peran dan fungsi pengawasan di lapangan. Berikut ini klasifikasi macam
ruang lingkup pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah :
1. Pengawasan dari segi Institusi (Lembaga)
Ada dua macam pengawasan pada segi ini, yaitu pengawasan internal dan
pengawasan eksternal. Pengawasan internal adalah pengawasan yang
dilakukan oleh aparat dalam organisasi pemerintah itu sendiri. Contoh :
Inspektorat Wilayah Propinsi, Inspektorat Wilayah Kabupaten, Inspektorat
Wilayah Kota.
Pengawasan eksternal adalah pengawasan yang dilakukan oleh lembaga
pengawas yang sama sekali berada di luar organisasi atau birokrasi
pemerintah. Contoh : Pengawasan aspek politik oleh DPR-DPRD, Pengawasan
aspek keuangan oleh BPK, Pengawasan aspek hukum oleh lembaga Peradilan,
Pengawasan aspek sosial oleh Institusi Pers,Organisasi
kemasyarakatan,LSM dll, Pengawasan aspek etik oleh Komisi Ombudsman
Nasional.
2. Pengawasan dari segi substansi atau objek yang diawasi
Dari segi substansi maupun objeknya , pengawasan dapat dilakukan baik
secara langsung maupun tidak langsung. Pengawasan langsung dilakukan
secara pribadi oleh pemimpin atau pengawas dengan
mengamati,meneliti,memeriksa,mengecek sendiri secara “on the spot”
ditempat pekerjaan terhadap objek yang diawasi. Jenis pengawasan
semacam ini sering disebut pula dengan sidak. Sedang pengawasan tidak
langsung diadakan dengan mempelajari laporan-laporan yang diterima baik
lisan maupun tertulis, mempelajari masukan masyarakat dan sebagainya
tanpa terjun langsung di lapang.
Objek yang diawasi dalam jenis pengawasan ini adalah pengawasan
terhadap semua urusan pemerintahan (daerah) yang telah menjadi
kewenangannya. Misal berdasar UU Nomor 32 Tahun 2004 adalah pengawasan
pada bidang lingkungan
hidup,pariwisata,pendidikan,kesehatan,pemerintahan dsb. Sifat
pengawasannya bisa menyangkut soal administratifnya, dari segi legalitas
hukumnya, maupun dari pertimbangan kemanfaatannya.
3. Pengawasan dari Segi Waktu
Pengawasan dari segi waktu dapat dibedakan ke dalam pengawasan
preventif (kontrol a-priori) dan pengawasan represif (kontrol
a-posteriori). Pengawasan preventif adalah pengawasan yang dilakukan
sebelum pelaksanaan (masih bersifat rencana) atau sebelum dikeluarkannya
kebijakan pemerintah (baik berupa peraturan maupun ketetapan).
Pengawasan represif adalah pengawasan yang dilakukan setelah pekerjaan
dilaksanakan atau setelah peraturan atau ketetapan pemerintah
dikeluarkan.
4. Pengawasan Lintas Sektoral
Pengawasan Lintas sektoral adalah pengawasan yang dilakukan secara
bersama-sama oleh dua atau lebih perangkat pengawasan terhadap
program-program dan kegiatan pembangunan yang bersifat multi sektoral
yang menjadi tanggungjawab semua departemen atau lembaga yang terlibat
dalam program atau kegiatan tersebut.
c. Hubungan Keuangan
Hubungan keuangan pusat dan daerah dilakukan sejalan dengan prinsip
Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah
sebagaimana yang telah digariskan dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun
2004.
Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah
merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekuensi pembagian tugas
antara pemerintah dan pemerintah daerah. Perimbangan keuangan antara
pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan bagian pengaturan yang
tidak terpisahkan dari sistem keuangan negara dan dimaksudkan untuk
mengatur sistem pendanaan atas kewenangan pemerintahan yang diserahkan,
dilimpahkan,dan ditugasbantukan kepada daerah.[31]
Hubungan keuangan pusat dan daerah dalam rangka otonomi daerah
dilakukan dengan memberikan kebebasan kepada daerah untuk
menyelenggarakan urusan pemerintahan. UU Nomor 33 Tahun 2004 telah
menetapkan dasar-dasar pendanaan pemerintahan daerah sebagai berikut.
Sesuai dengan pasal 4 UU Nomor 33 Tahun 2004, penyelenggaraan urusan
pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didanai
APBD. Penyelenggaraan urusan pemerintah yang dilaksanakan oleh gubernur
dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi didanai APBN.
Berikut beberapa hal yang diatur dalam Perimbangan keuangan pusat dan daerah :
1. Pajak Daerah
Adalah,
iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah
tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang berlaku,yang digunakan untuk membiayai
penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pembangunan daerah.
2. Retribusi Daerah
Adalah,
pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin
tertentu yang khusus disesiakan dan/atau diberikan oleh pemerintah
daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan.
3. Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)
Adalah,
pajak yang dikenakan atas bumi dan atau bangunan. Pembagian hasilnya
dibagi dengan imbalan 10% untuk pemerintah pusat dan 90% untuk daerah.
Dibagi dengan rincian sebagai berikut :
1. 16,2% untuk daerah provinsi yang bersangkutan
2. 64,8% untuk kabupaten/kota yang bersangkutan
3. 9% untuk biaya pemungutan
Selanjutnya 10% penerimaan PBB sebagai bagian pemerintah pusat.
Alokasi untuk kabupaten dan kota sebesar 10% bagian pemerintah pusat di atas dibagi dengan rincian sebagai berikut.
1. 6,5% dibagikan secara merata kepada seluruh kabupaten dan kota. Pembagian ini
dimaksudkan dalam rangka pemerataan kemampuan keuangan antar daerah.
2. 3,5% dibagikan secara intensif kepada kabupaten/kota
4. Dana Alokasi Umum (DAU)
Adalah,dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan
dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai
kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. DAU
dialokasikan untuk provinsi,kabupaten/kota. Misal:
Pendidikan,Kesehatan,Irigasi,Jalan dan prasarana umum,Pertanian,Kelautan
dll.
5. Dana Alokasi Khusus
Adalah, dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan
kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan
khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.Misal: Bidang kesehatan,Bidang Pendidikan,Bidang Infrastruktur.
d. Hubungan Pusat dan Daerah Serta Susunan Organisasi Pemerintahan di Daerah
Banyaknya kantor-kantor pusat di daerah sangat mempengaruhi kemandirian
otonomi. Pembentukan kantor pusat di daerah (Kanwil/Kandep) berkembang
pesat selama UU Nomor 5 Tahun 1974 berlaku. Kantor-kantor ini
menimbulkan dualism pemerintahan di daerah. Selain itu pemerintahan
menjadi tidak efisien karena trelalu banyak koordinasi yang harus
dilakukan. Apalagi diadakan pula urusan pusat dalam lingkungan satuan
pemerintahan otonomi,seperti direktorat sosial politik di
propinsi,kabupaten,dan kota. Kepala daerah merangkap sebagai kepala
wilayah. Untuk lebih menjamin kemandirian daerah,kantor-kantor pusat di
daerah dapat di serahkan pelaksanaannya kepada satuan pemerintahan
otonomi melalui tugas pembantuan.[32]
Namun pada saat itu dengan lahirnya UU Nomor 22 Tahun 1999 penghapusan
Kanwil/Kandep merupakan suatu kemestian,karena semua fungsinya menjadi
urusan rumah tangga daerah. Tetapi tidak berarti setiap Kanwil atau
Kandep akan menjadi dinas daerah. Pada tingkat propinsi,pada dasarnya
Kanwil mesti dibubarkan mengingat berbagai urusan tersebut menjadi
urusan kabupaten atau kota, bukan urusan propinsi. Di tingkat kabupaten
atau kota, mungkin dibentuk dinas baru , digabung atau dihapus. Semuanya
diukur dari efisiensi dan produktifitas organisasi agar fungsi
pelayanan terhadap masyarakat dapat terlaksana dengan baik.
C.3 Problematika Hubungan Pusat dan Daerah di Era Otonomi Daerah
Pelaksanaan otonomi daerah bukannya meningkatkannya kesejahteraan
masyarakat dari segi ekonomi (finansal) dan pelayanan publik tapi
sebaliknya wabah korupsi yang merajai hampir sebagian besar pemerintah
daerah. Korupsi menjadi sisi gelap dari pelaksanaan otonomi daerah
selama beberapa tahun perjalanannya . Hebatnya korupsi di daerah
dilakukan secara serentak dan bersama-sama yang melibatkan hampir semua
elit local dengan menggerogoti APBD,DAU,DAK. Korupsi telah menghancurkan
ekspektasi masyarakat yang begitu besar terhadap otonomi daerah yang
bisa melahirkan berkah bukan musibah.
Sepanjang pelaksanaan otonomi daerah sampai penghujung tahun 2010
kasus-kasus korupsi serentak mewarnai perjalanan otonomi daerah . Dalam
Tahun 2004-2010 ada sebanyak 147 kepala daerah tersangkut kasus korupsi ,
18 gubernur,17 walikota, 84 Bupati,1 Wakil Gubernur , 19 wakil bupati.
Dengan estimasi total kerugian negara mencapai Rp.4.814.248.597.729.[33] Hal ini membuktikan lemahnya fungsi pengawasan dan etika dari para elit di daerah.
Demikian juga dengan daerah pemekaran sebagai buah dari otonomi daerah
tidak mampu mensejahterakan masyarakat. Hampir semua daerah pemekaran
boleh dikatakan stagnan dalam menjalankan roda pemerintahan. Tidak ada
sesuatu yang berubah pasca pemekaran. Bahkan ada daerah pemekaran yang
telah berusia lebih lima tahun tidak mampu berdiri sendiri dan masih
terus disusui pemerintah pusat lewat APBN.
Ironinya kondisi pengawasan daerah saat ini masih adanya tumpang-tindih
pelaksanaan pengawasan dari unsur internal maupun eksternal. Selain itu
akses terhadap pengawasan sosial terhadap penyelenggaraan pemerintahan
daerah , belum memiliki prosedur baku, dikaitkan dengan sistem
kerahasiaan dokumen negara. Selain itu, tindak lanjut pengawasan oleh
pemerintah daerah yang belum transparan, termasuk belum terdapatnya ,
pengaturan terhadap pemberian sanksi kepada pemerintahan daerah
melakukan kesalahan terhadap masyarakat dalam melakukan pelayanan
publik.
Apalagi sistem koordinasi pengawasan antara aparatur , pengawasan,belum
sepenuhnya sejalan dengan kebutuhan pengawasan yang dikehendaki
masyarakat. Dengan melihat permasalahan dan sasaran pengawasan yang
ingin dibangun maka diperlukan strategi penyusunan sistem perencanaan
pengawasan yang terintegrasikan antara pengawasan eksternal dan internal
, penegakan sanksi yang tegas terhadap pelanggaran penyelenggaraan
pemerintahan, penyusunan regulasi pengawasan instansi pemerintahan
daerah ,penyusunan regulasi tentang memperoleh informasi pemerintahan
oleh publik.
D. KESIMPULAN
1. Penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat kita lihat dalam 3 proses menurut
bagir
manan disebut dengan proses bukan sebagai asas diantaranya
sentralisasi,desentralisasi,tugas pembantuan, kaitannya dengan otonomi
dalam kepustakaan dibagi menjadi 3 yaitu otonomi formil, otonomi
materiil dan otonomi riil.
2. Dari bentuk-bentuk utama pemencaran penyelenggaraan negara dan pemerintahan, akan
dijumpai paling kurang tiga bentuk hubungan antara pusat dan daerah. Pertama , hubungan pusat dan daerah menurut dasar dekonsentrasi teritorial. Kedua, hubungan pusat dan daerah menurut dasar otonomi teritorial. Ketiga, hubungan pusat dan daerah menurut dasar federal.
3. Di dalam hubungan antara pusat dan daerah paling tidak ada empat faktor yang
menentukan
hubungan pusat dan daerah dalam otonomi yaitu hubungan kewenangan,
hubungan keuangan,hubungan pengawasan,dan hubungan yang timbul dari
susunan organisasi pemerintahan di daerah.
4. Pelaksanaan otonomi daerah bukannya meningkatkannya kesejahteraan masyarakat dari
segi
ekonomi (finansal) dan pelayanan publik tapi sebaliknya wabah korupsi
yang merajai hampir sebagian besar pemerintah daerah. Korupsi menjadi
sisi gelap dari pelaksanaan otonomi daerah selama beberapa tahun
perjalanannya . Hebatnya korupsi di daerah dilakukan secara serentak dan
bersama-sama yang melibatkan hampir semua elit local dengan
menggerogoti APBD,DAU,DAK. Korupsi telah menghancurkan ekspektasi
masyarakat yang begitu besar terhadap otonomi daerah yang bisa
melahirkan berkah bukan musibah.
DAFTAR PUSTAKA
Buku :
1. Jimly Asshidiqie,Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta:Mahkamah
Konstitusi RI dan Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UI,2004
2. Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah Kajian Tentang Hubungan Keuangan
Antara Pusat dan Daerah ,Yogyakarta:UII Press,2006
3. Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah , Yogyakarta: Pusat Studi hukum
Fakultas Hukum UII,2004
4. J.Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah suatu solusi dalam menjawab kebutuhan lokal
dan tantangan global, Jakarta:Rineka Cipta,2007
5. Sudono Syueb, Dinamika Hukum Pemerintahan Daerah sejak kemerdekaan sampai era
reformasi, Laksbang Mediatama,2008
6. I Gde Pantja Astawa,Problematika Hukum Otonomi Daerah Di Indonesia, Bandung: PT
Alumni,2008
7. Jazim Hamidi,Mustafa Lutfi, Dekonstruksi Hukum Pengawasan Pemerintahan Daerah,
Malang:UB Press,2011
8. Ahmad Yani,Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah di Indonesia,
Jakarta:Raja Grafindo Persada,2008
Peraturan Perundang-undangan :
1. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemnerintahan Daerah
[3] Jimly Asshidiqie,Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,(Jakarta:Mahkamah Konstitusi RI dan Pusat Studi
Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UI,2004) hlm218
Daerah , (Yogyakarta:UII Press,2006) hlm65
UII,2004), hlm 32-33
[24] I Gde Pantja Astawa,Problematika Hukum Otonomi Daerah Di Indonesia,(Bandung: PT Alumni,2008),hlm
50- 51
Press,2011),hlm 42
No comments:
Post a Comment